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管网改革预热上游放宽可期

发布时间:2020-07-13 21:28:49 阅读: 来源:瓶体厂家

近日,中石化向民资放开成品油销售,率先拉开了“油改”的下游大幕。24日晚,能源局《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》的落地,则标志着中游油气管网从此进入第三方准入时代。

记者了解到,由有关部门牵头制定的原油和成品油流通体制改革方案,也有望近期出台,更多民营企业将获得原油进口权,“油改”政策将向更深一层的原油进出口权演绎。尽管组合拳不断,但业内人士呼吁,如不将最上游的油气勘探开发逐步放开,仅仅从进口、运输和销售上做文章,“油改”将恐怕很难达到向增量要效益的深层次目标。

在能源领域,以油气行业垄断一体化程度最高。因此,此轮油气行业改革,可以算是向存量要效益的首役。其改革推进力度,体现的是高层对深化中国经济改革的决心,其推进程度,则更是关系到国资改革的深入程度。

“下游”破冰 指向更深层次

本轮中国石油流通体制改革,最早酝酿于上游的原油进口,却最早破冰于下游的成品油销售。

中石化19日晚公布了一项重大董事会决定,即放开公司油品销售业务板块,引入社会和民营资本参股。这一出乎市场预料的公告,拉开了2014年中国石油流通体制改革的序幕。

据相关数据统计,在中国成品油零售环节,民营和外资加油站最高占比曾在80%以上,不过在近几年中石油中石化上下游一体化战略的影响下,这一比例已下降到50%以下。然而中石化的一纸公告,看来要打破民资在成品油销售环节占比继续下降的趋势。

截至2012年底,中石化拥有自营加油站30823座,包括汽柴油批发、零售和配送,以及煤油和燃料油销售的营销及分销事业部营业收入为14719亿元,营业利润420亿元。因此,如果简单按照比例计算,意味着中石化最高将拿出4415亿元的营业收入和126亿的营业利润与社会和民营资本分享。

如果中石油随后仿效,则意味民营资本也有望介入其20000家加油站。据媒体报道,中石油有关人士20日也表示,允许民间资本参与油气领域等改革暂未确定,可能是时机未到,但公司态度一直是欢迎合作、积极放开。

不知是不是巧合,就在中石化公告的第二天,中石油也不甘落后。20日晚间,光正集团发布公告,称其控股子公司光正燃气与中石油塔里木油田分公司塔西南石油勘探开发公司签订战略合作协议,双方拟共同合作开发南疆五地州天然气终端业务,并立即启动塔西南油田基地老加油站址汽车加气站建设项目。

这一系列连锁性事件,将对我国现行的成品油销售环节带来颠覆性影响。我国很多有炼油能力的企业,由于没有成品油批发、零售资质,只能将成品油产品销售给中石油中石化由后者进行销售。华融证券分析师王刚认为,中石化开展混合所有制经营,将使更多低廉企业有机会进入销售领域,打通产品的上下游渠道。

从宏观着眼,此次中石化向社会和民营资本开放下游板块,只是整个中国石油流通体制改革的第一步,即将进入第三方准入时代的中游管网改革更值得期待。

“中游”渐进 预热管网改革

关于中游油气管网改革,目前基本上有两种意见,一种意见是先行政分拆“三桶油”的管道业务,再重组一家或几家管道公司,以政府行为推进市场化的模式;第二种意见是通过边缘革命,增量改革,培养市场力量,鼓励多元投资,所有管道必须向第三方开放等稳步渐进的模式,以市场配置资源,最终完成管道体系的市场化改革。

24日晚,国家能源局公布了《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》,《办法》规定,油气管网设施开放的范围为油气管道干线和支线(含省内承担运输功能的油气管网),以及与管道配套的相关设施;在有剩余能力的情况下,油气管网设施运营企业应向第三方市场主体平等开放管网设施,按签订合同的先后次序向新增用户公平、无歧视地提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务。

“有积极意义,但也有不足”,在中国石油大学工商管理学院教授刘毅军看来,明确第三方准入,无疑是积极的。但对向第三方开放加上了一些“有剩余能力情况下”等前置条件,在现有中石油垄断上游资源和管网的情况下,必然导致实际开放程度不会太大。

“可以说,这个办法既可以适用现有的垄断管网体制,也可以适用以后的管网体制,因此办法并未明确我国油气管网体制的改革方向。”刘毅军建议,还是应该尽快配套出台油气管网基础设施运营管理条例,对整个油气管网的游戏规则有明确态度。

从记者了解到的情况看,短期内拆分两桶油的管网,成立国家独立的管网公司的可能性极小。中游管网改革最可能的路径还是循序渐进,依托现行的管网体制首先试行第三方准入。

目前我国油气主干管网主要以“趸售”而非“代输”形式运营,即管网公司将上游油气资源买入后,再卖给下游用户,实现对油气的统购统销。“趸售”体制有利于实现油气资源的统一调配,对保证油气管网利润、调动油气公司管网建设积极性有激励作用。但“趸售”体制阻碍了市场机制在上游资源和下游用户之间正常发挥作用,下游用户只能被动接受门站价格,不利于油气市场竞争,降低油气供应价格。

选择第三方准入进行“代输”后,下游用户将有机会越过管网公司,直接与上游气源供应商谈判确定气源供应价格。中游管网公司在以“无歧视”原则运输天然气的同时,只向用户收取国家发改委核准的管输费。

国家能源局有关人士透露,第三方准入铺开后,国家能源局将主要通过两份合同对中游管网进行监管。一份合同是下游用户与管网企业签订的代输合同,另一份是上游资源企业与下游用户签订的销售合同。能源局通过对这两类合同的执行情况进行监管,将对中游管网的管理重心从审批过渡到监管上来。

“上游”蓄力 期待政策放宽

在下游销售和中游管网改革的靴子渐次落地后,油改下一步的政策路径将向哪里演绎?记者获悉,在去年国家能源局就《炼油企业进口原油使用资质条件》征求意见后,由有关部门牵头制定的原油和成品油流通体制的改革方案,也有望于近期出台。油改的下一步当重点关注原油进出口权的放宽。

发改委有关人士透露,新方案将在平衡各方利益的基础上,将现行按照企业属性进行管理的原油和成品油进出口体制,逐步调整为按照产业政策和企业资质进行管理。商务部有关人士则透露,按照这一原则,还将出台配套的贸易政策,并支持培育原油和成品油国际贸易经营企业。

我国现行的原油成品油的出口管理体制,对国有贸易和非国有贸易实行不同进口资质管理待遇,对非国有贸易进行配额制管理。这是在加入WTO后,对五大国有贸易商实行保护的一种管理体制。在加入WTO多年后,这种体制已不能适应我国当前的原油和成品油进出口形势。

中国石油大学教授、中国能源战略研究院常务副院长王震认为,今后改革的大方向,是不再区分企业属性,而是根据企业是否符合产业政策,是否具备基本储运、炼油等基本资质,以此考虑是否赋予相关企业原油和成品油的进口权。“下一步不一定是完全放开,而是先开放给那些规模较大、有能力满足炼油工业发展需要的企业。”

记者还了解到,由各省商务厅报商务部批准,包括广汇能源在内的一批企业,将获得原油非国营贸易进口权和进口配额。

原油进口权改革将是涉及原油进口资质、进口配额和排产计划三位一体的整体综合改革。改革的核心,是在不撼动两桶油为主导的既有原油进口和使用格局下,打破国有原油贸易的“铁板”,使更多企业参与到原油进口和使用的产业链上来,重塑中国原油进口和使用格局。

目前,由中石油和中石化主导的寡头原油进口和使用格局,主要是由原油贸易进口资质、进口配额和排产计划三个政策组合确立的。我国的原油进口分为国营贸易和非国营贸易,相关进口资质都需要商务部审批。而在配额上,从2003年开始,包括中石油、中石化在内的5家国有石油企业从事原油进口,已不需要配额审批,但非国营贸易的原油进口配额,仍需每年由商务部核定。

原国家经贸委2002年曾规定,原油非国营贸易配额只能用于中石油和中石化的炼厂加工(即排产计划),没有两桶油的排产计划,即便拥有非国营贸易进口资质和配额,也无法真正实现原油的进口。

因此,非国营贸易进口资质、进口配额和排产计划,也就成了横亘在众多企业和海外油源之间的三座大山,哪一座大山绕不过去,都无法从海外成功进口原油。去年10月,国家能源局开始对《炼油企业进口原油使用资质条件》征求意见,符合资质的炼化企业,都可以获得进口原油的使用配额。这意味着拥有原油进口资质和配额的企业,将可以绕过两桶油的排产计划,直接从海外进口原油并销售给非两桶油企业。

一旦相关政策落地,则意味着有更多涉油企业特别是民营油企,将可以自己从海外买油,并销售给拥有进口原油使用配额的地方炼厂。一旦这一链条贯通,由中石油和中石化主导的寡头原油进口和使用格局,将被彻底改写,我国石油流通体制中,将闪现更多民营企业的身影。

然而,无论是下游的成品油销售放开,还是上游的原油进口放宽,亦或是中游的管道第三方准入,如果不配合以油气资源勘探开发准入主体放宽的话,最终实施效果都将打上一定的折扣,原因在于油气资源的勘探开发,才是整个中国石油流通体制的真正上游。

刘毅军建议,除了页岩气等增量矿权外,还应对存量矿权进行梳理,并引入合同管理,对超过期限的油气矿权,国土资源部要到期收回,然后重新出让。记者了解到,目前国土部正在探索常规油气探矿权竞争性出让,未来民企将有更多的机会参与其中。(记者 王颖春)

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